M.E.R Joaquín García Galván | La cohesión territorial es un objetivo estratégico de integración de las políticas de desarrollo, que busca el crecimiento económico, la equidad social, la sostenibilidad ambiental y la gobernanza política de la sociedad, por medio de un equilibrio armónico de los proyectos de desarrollo de cada una de las unidades espaciales que conforman un sistema territorial integrado.
Esta concepción implica el reconocimiento de que los objetivos y componentes de la cohesión territorial no son diferentes de los definidos para la cohesión social y económica y que estos se expresan en términos y componentes similares, esto es, como expresión de convergencia de los indicadores de desarrollo económico, social y ambiental. La convergencia implica que la cohesión se exprese como una dinámica en el tiempo, de forma que muestre la forma como la evolución de los indicadores tienden o no a la cohesión.
La cohesión territorial debe considerar la existencia de sistemas territoriales, no sólo de territorios independientes, aún sus mediciones se realicen sobre unidades territoriales específicas. Esto implica el reconocimiento escalar del territorio que se expresa en que una unidad territorial local, forma parte, con otras similares, de un sistema territorial regional y este, a su vez, con otras unidades regionales, forman parte de un sistema territorial nacional, lo cual puede continuar hasta los niveles regionales internacionales.
La visión territorial del desarrollo trae consigo la consideración de las diferencias al interior de cada uno de los sistemas territoriales, las cuales no son solamente expresión de las dotaciones o de los niveles de desarrollo, sino que involucra aspectos como la cultura y estructura política que se expresa en proyectos de desarrollo particulares, no homogéneos.
Desde esta perspectiva, la cohesión territorial significa o expresa la capacidad de un sistema territorial para garantizar las oportunidades para que cada unidad territorial contenida, alcance los umbrales de desarrollo expresados por su propio proyecto territorial, al tiempo que permita que el proyecto integrador del nivel superior, albergue estas metas diferenciadas. Pero esto tiene su obvia contraparte, que consiste en que los proyectos territoriales locales o regionales, deben contemplar su papel dentro de los proyectos territoriales regionales o nacionales, respectivamente.
Las estrategias de cohesión territorial permiten la articulación de la eficiencia económica, cohesión social, equilibrio ecológico y gobernanza, en un entorno concreto de carácter integral en un sistema territorial. Con ello se logra tener pautas y orientaciones más claras para las decisiones necesarias en el logro de la equidad en la distribución de servicios, equipamiento e infraestructura, es decir, establece un principio de ordenamiento del territorio.
La cohesión territorial tiene una expresión concreta en la forma como se establecen los patrones de concentración o dispersión de la población, de las actividades económicas y de las infraestructuras, en forma de densidades variables al interior de las unidades territoriales, o entre ellas. Pero no son estas las que determinan la bondad de un modelo territorial, sino las relaciones funcionales entre estas diversas formas de distribución espacial, las cuales están determinadas por las intensidades de intercambio, la distancia y la conectividad. Se debe recordar que la distancia relativa o equivalente dependerá de las tecnologías de interconexión y comunicación, las cuales facilitan cada vez más, la localización periférica.
De allí que sea tan importante la articulación física que proporcione accesibilidad a los distintos componentes de un sistema territorial, convirtiéndose esta en un indicador clave de la cohesión territorial, donde el aislamiento se constituye en la expresión más simple de no cohesión.
Igualmente la cohesión territorial, como componente de la política pública, implica requerimientos específicos de capacidad institucional para la promoción y regulación de los procesos de integración de los sistemas territoriales. Como se ha mencionado, las dinámicas propias de los procesos económicos son los verdaderos moldeadores de la estructura territorial y de su cohesión, sin embargo estos no pueden quedar en la libertad absoluta de las reglas del mercado por concretas razones de ineficiencia social, debida a la desequilibrada dotación inicial de los territorios, las imperfecciones y distorsiones de mercados claves de factores y al desigual poder de territorios rezagados.
Se hace necesaria la intervención de las políticas públicas para lograr encauzar las fuerzas económicas territoriales para orientar, impulsar o corregir tendencias divergentes en el desarrollo. Pero ello requiere de una institucionalidad capaz de actuar desde y sobre los territorios, es decir, la cohesión territorial exige la existencia fortalecida de instituciones públicas, políticas explícitas e inversiones reales para favorecer los fundamentos de la cohesión territorial, lo cual se constituye en otro indicador clave sus logros.
Pero la viabilidad de modelos convergentes de desarrollo territorial pasa inexorablemente por un desarrollo institucional que vaya más allá de la institucionalidad pública. La cohesión territorial tiene el enorme desafío de lograr una gobernanza en múltiples niveles. Como consecuencia de la transición institucional, la participación de las instancias territoriales, de la sociedad civil y del sector privado es crucial para alcanzar el objetivo de desarrollo armónico propuesto desde la perspectiva de la cohesión territorial, en cada uno de los niveles y escalas, y entre ellos. El fortalecimiento de la institucionalidad y el desarrollo de capacidades para la concepción, gestión y defensa de los proyectos territoriales es una condición necesaria y su logro, será otro indicador de cohesión territorial.
Este marco de gestión política del desarrollo, conlleva la necesaria reafirmación de las identidades territoriales y la necesidad de preservarlas, profundizarlas y fundirlas en territorialidades integradoras. Todo tipo de integración regional, sea de carácter internacional o subnacional, es factible en tanto reconozca, contenga y haga posibles las visiones autónomas y legítimas de los territorios que se integran, por ello se constituye en la síntesis de lo que es común, dentro de la diferencia. La fuerza de estas identidades convergentes, forman parte fundamental de una estrategia de cohesión territorial, la determinan, al reconocer que el sistema territorial se hace integrador de una singularidad diferenciada que reconoce y defiende.
En términos físicos del desarrollo territorial y regional, las estructuras económicas que se expresan en diversos modelos de concentración y especialización, constituyen una base económica espacial. Las relaciones sistémicas entre estos espacios económicos, son la fuerza motora de procesos que tiendan a la cohesión territorial. Los sistemas urbanos y sus relaciones con el entorno de influencia, así como los centros industriales o de servicios y sus relaciones con las áreas de influencia económica, en el marco de cadenas de generación de valor agregado, que conforman aglomeraciones económico productivas, son parte fundamental de la cohesión territorial que obligan a incorporar visiones sistémicas e integradoras de la economía, más allá de la competitividad de la firma, como se asume en la microeconomía clásica. La cohesión territorial requiere de una aproximación a la economía del territorio.
La competitividad de un territorio no es más la suma de la competitividad de las firmas que allí se localizan. En términos específicos de mercado, las competitividades individuales de una empresa están condicionadas por multiplicadores que provienen de la competitividad sistémica del territorio y de las aglomeraciones y encadenamientos en los cuales ella está inserta, es decir de las externalidades que condicionan su productividad.
Estas externalidades son de carácter macroeconómico, pero principalmente son de carácter territorial y dependen o determinan la lógica de localización. Es por ello que la competitividad de un territorio se expresa en términos de las condiciones de las dotaciones como institucionalidad, redes de innovación, mercado laboral, infraestructura, recursos naturales o seguridad, que brinda como ambiente para la localización de inversiones y actividades productivas. Una medida económica de la cohesión territorial estará ligada a la fortaleza de integración de estas cadenas localizadas en el territorio, clústeres, y a la distribución de las dotaciones en el espacio.
Pero esta es apenas una parte de la competitividad de un territorio, la clásica de la competitividad privada, generadora de rentas privadas. Hay otro componente aún más importante para la cohesión territorial, consistente en las externalidades de las actividades productivas sobre el espacio de influencia, esto es, sobre el territorio.
El principio de multifuncionalidad, sintetiza cabalmente este flujo de externalidades que retornan al territorio lo que este ha invertido en las dotaciones. Las empresas, más allá de obtener sus rentas privadas legítimas, generan empleo, pagan impuestos, proveen bienes y servicios de calidad, hacen uso racional de los recursos naturales disponibles, ayudan a preservar la cultura, contribuyen a la gobernanza, crean las condiciones para la ocupación del territorio y forman parte de su identidad y cultura, todo lo cual constituye rentas sociales. Igualmente, pueden hacer todo lo contrario, con lo cual se tendrían rentabilidades sociales negativas.
Estas rentas sociales son una expresión de la cohesión territorial y son factor determinante de un modelo de convergencia, en el cual cada unidad territorial busca maximizar la localización de actividades económicas en términos de rentas sociales, valga la precisión, rentas sociales que son relativas a la visión y proyecto territorial singular de cada territorio.
Pensar Globalmente, Actuar Localmente.
